Výsledky výzkumu: Zaměstnávání cizinců - dopad sankční směrnice v praxi

Socioložka Marie Jelínková zpracovala pro SIMI expertní zprávu, která obsahuje výsledky kvalitativního výzkumu o dopadech tzv. sankční směrnice a dalších otázkách v oblasti zaměstnávání cizinců v ČR, včetně vyplývajících doporučení. Výzkum probíhal formou strukturovaných rozhovorů s 19 respondenty z řad státní správy, zaměstnavatelů, expertů a nevládního sektoru.

Výzkum a zpráva byly provedeny v rámci mezinárodního projektu Employees Beyond Borders, financovaného z prostředků Mezinárodního višegrádského fondu který realizovaly čtyři nevládní organizace ze zemí V4: Polska, Slovenska, Maďarska a České republiky.

Komparativní souhrn výsledků ze všech zapojených zemí bude k dispozici již během srpna!

Vybrané závěry výzkumu: význam směrnice 2009/52/ES

  • Zaměstnavatelé o implementaci tzv. sankční směrnice většinou věděli, respektive věděli o novele zákona o zaměstnanosti, kterou byla sankční směrnice transponována, ovšem velký význam jí vesměs nepřisuzovali. V některých případech se objevily spíše pochybnosti, že by mohlo být nepřiměřeně trestáno neúmyslné opomenutí nějaké povinnosti. Efekt implementace vnímali spíše jako krátkodobý, zastrašující s možnými nepříjemnými následky. Obecně ale sdíleli názor, že k eliminaci nelegálního zaměstnávání v dlouhodobější perspektivě směrnice nepřispěla.

Všechno pečlivě hlídám, ne, pro nás to nic neznamená. (…) Pokuty jsou odrazující, ale hlavně by o tom, kdo nelegálně zaměstnával, bylo potřeba dát veřejně vědět, nevím, někam to vyvěsit, to by zabralo (zaměstnavatel, 4)

  • Ze strany zaměstnavatelů pak nezřídka zaznívala výtka, že je minimální hranice pokuty za zaměstnávání občanů třetích zemí stanovena na 250 000 Kč (nejvýše pak 10 mil. Kč), protože v praxi může dojít k neúmyslnému pochybení například v případě ohlašovací povinnosti a výše pokuty pak může být naprosto nepřiměřená. Na určitou komplikovanost v tomto ohledu upozorňovala i státní správa. Zde je nutno poznamenat, že na základě poslední novely zákona o zaměstnanosti bude od 1. 1. 2015 šnížená minimální výše udělené pokuty na 50 000 Kč. Přestože výše pokuty je vnímána jako právě ten nejvíce odrazující prvek, snížení minimální hranice pokuty i nadále ponechá úřadům možnost pokuty vyšší, ale v případech (pravděpodobně nevědomého) opomenutí některých předpisů výše pokuty již nebude pro zaměstnavatele tak zdrcující.
  • Samotná existence sankční směrnice byla vnímána velmi pozitivně. Respondenti (krom zaměstnavatelů) se shodovali, že jejím cílem bylo primárně sankcionovat nikoli nelegálně zaměstnané cizince, ale jejich zaměstnavatele, kteří z této nelegální práce těží. Mezi další uváděné důvody patřilo bránění nelegální migraci. S popsáním tohoto smyslu byly ale, zejména ze strany nevládních organizací, expertů, úřadů práce a inspektorátů práce, opakovaně zmiňovány pochybnosti o tom, zda byl tento smysl přijat i ze strany státu.

…smyslem sankční směrnice je sankcionovat nepoctivé zaměstnavatele, kteří těží z nelegální práce cizích zaměstnanců. (…) transpozice česká, na rozdíl od té německé nebo rakouské, jako by si kladla za cíl pokud možno neublížit ani zaměstnavatelům, kteří buď přímo, nebo přes jednoho čí více zprostředkujících subjektů (v řetězci subdodávek) zaměstnávají cizince bez povolení k práci nebo bez povolení k pobytu. Prostě byla splněna povinnost transpozice, ale velmi pečlivě tak, aby nepomohla vykořisťovaným cizincům a současně nepostihla vykořisťující zaměstnavatele. (nevládní sektor, 3)

Směrnice by měla zajišťovat, že všechny členské státy podniknou stejné či podobné kroky k potírání nelegální práce, zejména ve vztahu k zaměstnavateli. To vidím jako její hlavní smysl. (státní správa, 1)

  • Význam směrnice byl vnímán zejména jako odstrašující, a to především v době, kdy vešla její transpozice v platnost. Odstrašující efekt byl tedy vnímán jako odrazující, ale pouze krátkodobě. Mezi respondenty tak převládal názor, že dopad může mít možná výše pokut a fakt, že z tohoto důvodu mohou mít zaměstnavatelé větší respekt z kontrol inspektorátu práce. Význam tohoto dopadu byl často spojovaný s tím, že ve stejné době probíhala kampaň ze strany ministerstva práce a sociálních věcí proti nelegální práci.
  • V hodnocení implementace sankční směrnice byli oslovení experti, NNO, ale i někteří pracovníci úřadu práce nebo inspektorátu práce vysloveně negativní. Negativně vnímali především minimální rozsah implementace, zejména to, že se transpozice směrnice nevztahuje na třetizemce/cizince/pracovníky celkově, ale pouze na ty, kteří jak nelegálně pracují, tak nelegálně pobývají.

(…) negativně to vnímám, protože tam dochází k jasné diskriminaci [vyšší sankcionalizace za nelegální zaměstnávání třetizemců bez oprávnění k pobytu], navíc není ani dána jasně pravomoc třeba úřadů práce nebo je to hodně vágní, takže si myslím, že tam jsou hodně velký rezervy. (nevládní sektor, 3)

  • Ani sami zaměstnavatelé žádnou podstatnou změnu nezaznamenali. Zejména v některých sektorech považovali nelegální zaměstnávání i nadále za běžné. Zejména ze strany dvou respondentů - právníků, kteří zastupují cizince v právních procesech, bylo upozorňováno na to, že v ČR je ročně kolem 200 cizinců vyhoštěno z důvodu nelegálního zaměstnávání, což jasně odkazuje na to, že v ČR cizinci nelegálně zaměstnáváni jsou. Nicméně, správní a trestní řízení se zaměstnavatelem takového cizince často ani nebývá zahájeno. V ČR tak dochází k paradoxní situaci, kdy jsou nelegálně zaměstnaní cizinci vyhoštěni, ale jejich zaměstnavatelé nejsou ani potrestáni, ba dokonce ani identifikováni. Jelikož směrnice byla implementována v nejnižším možném rozsahu, tak změnu, kterou by měla přinášet, nepřináší, protože nevznikl prostor pro její praktické využití.
  • Velice negativně byla hodnocena informační povinnost o možnosti vymáhání mzdy pro neoprávněně pracující migranty, kterou sankční směrnice stanovuje a která v ČR probíhá pouze formou předání písemného poučení na jedné stránce. S negativním hodnocením v této oblasti ale někteří státní úředníci nesouhlasili.
  • Ke konkrétní kritice efektivity implementace bylo (až na neutrální názor ze strany státní správy) uváděno několik hlavních oblastí, kde směrnice přinášela prostor pro značné zlepšení, kterých ale nebylo využito. Jedním z příkladů může být to, že dle české transpozice má zaměstnavatel zaplatit cizinci dlužnou mzdu až v momentě, kdy mu byla uložena pokuta. Podmínění zaplacení mzdy uloženou pokutou je vnímáno jako nespravedlivé a zbytečné, protože v praxi nemusí z často procesních důvodů k uložení pokuty vůbec dojít.
  • Dále bylo kritizováno ustanovení, že stanovit odpovědnost subdodavatele nebo hlavního dodavatele je možno pouze po dobu třech měsíců od doby, kdy byla (většinou hlavnímu) dodavateli udělena pokuta. Toto ustanovení označovali respondenti s právním vzděláním vesměs jako neproveditelné, neboť určit a rozmotat subdodavatelský řetězec je velmi (i časově) náročné, případná obžalovaná firma se bude odvolávat, bude docházet ke komunikaci s několika úřady a celý proces bude trvat delší dobu než 90 dní. Česká republika tak nevyužila možnost činit odpovědným za nelegální zaměstnávání hlavního realizátora činnosti, a nikoli pouze „přistiženého“ sub-dodávajícího zaměstnavatele, který přímo zaměstná cizince bez povolení k pobytu.
  • Dále, zabránění přístupu k veřejným zakázkám a podporám včetně přístupu k fondům EU bylo vztáhnuto pouze na živnostníky a trestný čin neoprávněného zaměstnávání cizinců byl podmíněn skutečností, že k němu docházelo v jinak nespecifikovaném „větším rozsahu“.

Význam sankční směrnice v praxi? Ani jednomu cizinci nebylo dosud vydáno povolení k pobytu, aby se domáhal svých nároků ze sankční směrnice,(…), ani jedno správní řízení o ručení hlavního realizátora nebylo ani zahájeno. (…) Je k tomu třeba něco dodávat? (nevládní sektor, 2)

  • Zejména vymahatelnost (pracovních) práv cizinců byla v rozhovorech často zpochybňována, respektive o ní bylo mluveno jako o „těžké“. Řada respondentů poukazovala na celkové nastavení trhu práce, které k přímému zaměstnání příliš nepobízí a naopak zejména v posledních letech generuje řadu stále častěji používaných jiných způsobů výkonu práce, například skrze nejrůznější subdodavatelské či sub-sub-sub dodavatelské řetězce. V tomto ohledu bylo náznakem či přímo explicitně poukazováno na nastavení kontroly trhu práce, které by pro větší efektivitu potřebovalo změny v ohledu nastavení, legislativy a možná i kapacit.

Tyto vztahy skutečně nejsme schopni rozkrýt. Je to časově velice náročné, ty firmy mají jednatele v zahraniční, často je není možné kontaktovat. (…) pak se odvolají (…) zabere to týdny práce. A co nakonec z toho? (…) v legislativě by byly potřebné změny (…) a v našich pravomocech. (státní správa, 3)

  • Nevládní sektor i jeden oslovený expert pak s nelibostí poukazovali na to, že pracovní a pobytové kontroly jsou v ČR spojeny. Pro to, aby kontroly trhu práce byly využívány jako ochranný mechanismus pro všechny pracovníky, a tedy i pro cizince, viděli tito respondenti nutnost, aby kontroly pracovního trhu a pobytové kontroly byly oddělené. Oddělenost těchto kontrol by totiž zásadně přispěla k jistotě cizinců vymáhat svá pracovní práva bez ohledu na jejich pobytový status.
  • Jako zásadní připomínka, většinou ze strany nevládního sektoru, byl uváděn fakt, že pobytové a pracovní povolení jsou na sebe vázána. Nižší nebo žádná vázanost pobytového oprávnění na pracovní by dle nich zásadně přispěla k rovnějšímu postavení cizinců, a tedy jejich menší zranitelnosti a snadnějšímu vymáhání svých práv. Jako možné řešení většího dopadu směrnice zazněl například návrh na možné získání časově omezeného pobytového oprávnění pro oběti nelegální zaměstnávání, který by jim umožnil za předpokladu spolupráce se státními orgány vymanit se z nežádoucí situace, vycestovat bez sankce (např. bez záznamu v  SISu) či při splnění nějakého účelu pobytu v zemi naopak zůstat.

Doporučení

Příležitost, kterou přinesla v ohledu omezení nelegálního zaměstnávání sankční směrnice, byla využita pouze s velkými limity. Mezi konkrétní návrhy vedoucí ke zlepšení situace v oblasti nelegálního zaměstnávání proto patří její širší a méně podmíněná implementace; konkrétně se jedná o:

  • rozšíření skupin cizinců, na které se vztahuje (minimálně na všechny občany třetích zemí);
  • zjednodušení možnosti vyloučení hlavního realizátora/zaměstnavatele z veřejných zakázek a podpor z prostředků EU;
  • významné posílení práv cizinců, kteří se proti nelegálnímu zaměstnávání ozvou (zejména z pohledu udělení pobytového oprávnění);
  • nepodmiňovat zaplacení dlužné mzdy cizinci zaměstnavatelem tím, že mu byla uložena pokuta;
  • odstranění limitu pro stanovení odpovědnosti hlavního dodavatele pouze po dobu třech měsíců od doby, kdy byla dodavateli udělena pokuta, a naopak přijmout ustanovení, které činí odpovědným za nelegální zaměstnávání i hlavního realizátora činnosti;
  • zabránění přístupu k veřejným zakázkám a podporám včetně přístupu k fondům EU by se mělo vztahovat na všechny zaměstnavatele v rámci subdodavatelského řetězce.

Mezi dalšími návrhy vedoucími k omezení nelegálního zaměstnání cizinců, se pak objevilo:

  • konstantní podpora organizacím, které se tímto tématem zabývají a které poskytují migrantům potřebné právní poradenství (včetně podpory terénní práce)
  • přísnější opatření pro vydávání živnostenských opatření z pohledu jazykové gramotnosti
  • výrazné zjednodušení a zpřehlednění cizineckého zákona
  • existence instituce, která by byla schopna poradit a v případě sporu byla kompetentní rozhodnout a posoudit konkrétní případy, zda se jedná o tzv. švarc systém nebo ne (tedy jakási obměna soudního znalce na tyto případy, která by byla brána vážně ze strany soudů i dalších státních institucí).
  • změna migrační politiky v tom ohledu, že by pracovní povolení nebylo vázáno na konkrétní pracovní místo (opakovaně byla navrhována inspirace tzv. portugalským modelem otevřeného trhu práce)
  • dle několika respondentů z různých sfér by výrazné zlepšení situace přinesla regularizace cizinců bez oprávnění k pobytu
  • deliberalizace pracovního trhu z pohledu omezení forem různých pracovních poměrů a smluv; jako konkrétní příklad byla udávána především dohoda o provedení práce, která je omezena maximálními 300 odpracovanými hodinami u jednoho zaměstnavatele za kalendářní rok (v praxi ovšem dochází k tomu, že v podstatě nelegální práce je pro případné kontroly legalizována právě touto dohodou)
  • vytvoření informačních buněk pro cizince (např. obdoba Czechpointu) v každém větším městě, kam by se mohli s čímkoli zajít poradit, přičemž jejich problémy by zde nemusely být přímo vyřešeny, spíše by zde dostali informace, co dělat, na koho se obrátit, atp. (např, prostřednictvím interkulturních pracovníků na obecních úřadech či oblastních inspektorátech práce).

visegrad_fund_logo_blue_150_1406634032.jpg

Výzkumná zpráva vznikla z projektu „Employees Beyond Borders”, financovaného z prostředků Mezinárodního visegrádského fondu.

Newsletter

Máte zájem o naše aktivity? Nechcete přehlédnout akce, které pořádáme? Přihlašte se k odběru našeho newsletteru: