Kontroverzní novela zákona o pobytu cizinců, zákona o azylu

Tak jako každý rok přichází ministerstvo vnitra s novelizacemi zákonů v oblasti azylu a migrace. Pokaždé nevládní organizace protestují, tu s větší, tu s menší intenzitou, a zpravidla bez hmatatelných výsledků. Z těchto „soubojů“ totiž vychází stát většinou  vítězně, což ho zjevně posiluje a utvrzuje v tom, že si ve vztahu k migrantům a vlastně i nejen k nim může dovolit takřka cokoliv. Jinak se totiž nedá vysvětlit poslední zveřejněný ministerský legislativní počin, který přináší natolik restriktivní a dalo by se říci i neuvěřitelné změny, že v této souvislosti došlo v českém prostředí k nevídanému jevu, a sice ke spojení sil téměř celého nevládního sektoru, (tedy přesněji: té jeho části, která poskytuje pomoc cizincům) ve snaze zabránit této státní svévoli.

Návrh novely zákona o pobytu cizinců, zákona o azylu a dalších souvisejících zákonů  byl do mezirezortního připomínkového řízení rozeslán na začátku listopadu 2006, přičemž hlavní část vypořádání připomínek proběhla ještě v prosinci téhož roku. Návrh byl vypracován ministerstvem vnitra prostřednictvím jeho odboru azylové a migrační politiky a konečnou vládní podobu dostal na počátku roku 2007. Vláda ho posléze předložila Poslanecké sněmovně, kde je v současné době projednáván jako sněmovní tisk č.191. Dne 26. dubna 2007 prošel úspěšně 1. čtením, byť již v té době některé poslankyně a někteří poslanci vyslyšeli kritické hlasy nevládního sektoru, začali si uvědomovat, že jde o normu poměrně kontroverzní a zasadili se o to, aby návrh zákona byl přikázán „rekordním“ pěti výborům k projednání. Návrhem se tak zabýval Výbor pro bezpečnost (jakožto výbor garanční) a dále Výbor pro evropské záležitosti, Petiční výbor, Výbor pro sociální politiku a Ústavněprávní výbor (celý text novely je k nalezení např. na následujících stránkách: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&T=191). Z iniciativy některých poslanců dokonce proběhl odborný seminář na půdě Poslanecké sněmovny, jehož se krom jednoho senátora a několika poslankyň a poslanců účastnili např. i zástupci médií, soudů (včetně místopředsedy Nejvyššího správního soudu), Veřejný ochránce práv (osobně i prostřednictvím svých zástupců) a nevládní organizace.

Projednávaná novela již v době svého vzniku vyvolala silnou vlnu negativních ohlasů. Z podnětu Poradny pro občanství a Multikulturního centra Praha vzniklo oficiální „Prohlášení k hrozící změně zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu“, kde je vyjádřena reálná obava z toho, že by některé body novely měly ve své současné podobě velmi nepříznivý dopad jak na uprchlíky hledající v ČR útočiště před pronásledováním, tak na život ostatních cizinců, jejich českých rodinných příslušníků a obecně na standardy lidských práv v České republice (text prohlášení je ke stažení např. na adrese  http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1997222 ). Z iniciativy těchto organizací byla také sestavena petice. K prohlášení se připojilo 27 subjektů, většinou nevládních organizací, ale i akademických institucí, petici podepisují stovky osob, jak českých občanů tak i cizinců (v době psaní tohoto článku jejich přesný počet ještě není znám). Pro poslance a odbornou veřejnost pak byla vydána „Publikace nevládních organizací k novele cizineckého a azylového zákona“, na jejímž vzniku se podíleli zástupci Poradny pro uprchlíky, Poradny pro občanství, občanská a lidská práva, Multikulturního centra Praha, Organizace pro pomoc uprchlíkům a Konzorcia organizací pracujících s uprchlíky v ČR (text publikace je ve dvou dílech ke stažení  např. na http://www.diskriminace.info/dp-migrace/text_a1.pdf a  http://www.diskriminace.info/dp-migrace/text_b1.pdf ).

Ačkoliv bylo původním, resp. oficiálně prezentovaným záměrem novely transponovat do českého právního řádu normy evropského práva, těžiště návrhu zákona nakonec leží jinde. Charakteristickým znakem a společným jmenovatelem celé novely je další omezování práv migrantů a jejich plošná kriminalizace,  která se v konkrétních případech projevuje například podezíráním všech smíšených manželských párů z účelového jednání při uzavírání sňatků či co hůř, zmnožením možností zbavení svobody žadatelů o mezinárodní ochranu, často  v rozporu s čl. 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Pokračující a stále sílící nebezpečný trend kriminalizace migrantů se pomalu ale jistě stává signifikantním znakem české migrační politiky. Mnohá ustanovení jsou poplatná (kromě tlaku Evropské unie) xenofobním názorům části české společnosti, veřejnosti jsou neustále předestírány problémy zapříčiněné žadateli o mezinárodní ochranu a migranty bez pobytového oprávnění, legálně pobývající cizinci jsou obviňováni z falešného jednání. Nejčastěji se v souvislosti s procedurou ve věci mezinárodní ochrany hovoří o jejím zneužívání či o zneužívání štědrého nastavení pravidel pro příchozí uprchlíky, a to ještě v lepším případě. V horším případě se používají argumenty o kriminálních živlech, obchodování s lidmi, organizovaném zločinu a terorismu. Stejné argumenty bohužel zazněly i v Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna byla mimo to zástupci ministerstva vnitra opakovaně upomínána na nutnost přijímat restriktivní úpravy s ohledem na naše začlenění do „Schengenu“, na jednom z poslaneckých výborů pak dokonce zazněla i těžko uvěřitelná obava z následného vyloučení z tohoto schengenského prostoru.

 

První a hlavní část kontroverzní novely se týká zákona o pobytu cizinců, kde se démonizace cizinců projevuje např. v zeslabení postavení rodinných příslušníků občanů ČR/EU. Do navrhované úpravy se tak například dostává pojem účelového jednání v souvislosti s uzavíráním manželství, které není nijak specifikováno. To je samozřejmě vysoce nežádoucí jev, jelikož formy obcházení zákona by měly být z důvodu určitosti zákona, předvídatelnosti práva a v zájmu zachování právní jistoty přesně stanoveny, neboť jinak je otevřen prostor pro příliš širokou interpretaci tohoto ustanovení ze strany státního orgánu.  „Pružné“ ustanovení

(v tomto případě o účelovém jednání), které lze teoreticky aplikovat různými způsoby dle uvážení konkrétní posuzující osoby, může, a také zákonitě bude otvírat prostor pro vymáhání úplatků, vydírání a jinou trestnou činnost. Z toho vyplývají jasné požadavky na veřejnoprávní normy, které by měly obsahovat zejména kogentní ustanovení, posilující právní jistotu obyvatel státu a které by měly být imunní vůči pokusům o extenzivní výklady zákona. Tyto v právním státě legitimní požadavky však chystaná norma bohužel zdaleka nesplňuje. Nutno připomenout, že každý sňatek je možné vždy interpretovat jako účelový, neboť přináší do společného života určité výhody, nelze tedy bez dalšího napadat cizince z účelového jednání, nota bene v okamžiku, kdy i dosud platná právní úprava obsahuje nástroje, které lze použít k zabránění uzavírání fiktivních sňatků pro získání trvalého pobytu a je pouze na odpovědných správních orgánech, aby tyto nástroje efektivně a dostatečně využívaly.

Další související navrhovaná změna v cizineckém zákoně pak zasahuje do práv cizinců, ale i českých občanů ještě citelněji, když zavádí dvouletou, tedy jakousi „zkušební“ lhůtu po uzavření manželství před udělením trvalého pobytu, která, opět ke škodě věci, postihne spíše ta manželství, která se ocitnou v krizi než manželství účelová. Vědomí, že rozpad manželství by vedl ke ztrátě práva pobytu, by vnášelo do vztahů nerovnost a nežádoucím způsobem zvyšovalo závislost cizince na jeho manželovi – českém občanovi. Dělo by se tak právě v době, kdy manželé mohou společně překonávat konflikty vyplývající z rozdílného kulturního zázemí. Současný systém nejenže cizinecké policii dává možnost kontrolovat, zda se nejedná o účelové sňatky (k tomu slouží např. podrobné pohovory s manželkou i manželem), nýbrž jí odhalování účelových sňatků dává přímo za povinnost. Ne vždy policie tuto povinnost skutečně plní. Takže problém je v provádění stávajícího zákona a nikoliv v jeho textu (po odhalení účelového manželství může cizinecká policie zrušit povolení k trvalému pobytu, které bylo na základě takového manželství uděleno). Je nepřípustné, aby smíšená manželství nesla odpovědnost a následky za to, že cizinecká policie neplní dostatečně svou roli a zanedbává svoje povinnosti. Jen pro upřesnění: současná právní úprava umožňuje, aby cizinci, kteří uzavřou manželství s českým občanem, získali po vstupu do manželství trvalý pobyt, avšak podle vládního návrhu by byla smíšená manželství vystavena „čekací“ lhůtě dvou let na trvalý pobyt pro partnera-cizince se všemi důsledky, které z dané úpravy vyplývají, a to i přesto, že nebude existovat jakékoli podezření, že se jedná o účelová manželství. Totéž platí pro jiné členy smíšených rodin. Řešení navržené předkladatelem zákona pouze výrazně ztíží situaci všech nově uzavřených smíšených manželství v České republice. Zneužívá-li však někdo určitý právní institut, nesmí to být důvodem, aby za to byli potrestáni a plošně kriminalizováni všichni. Krom toho neexistuje relevantní předpoklad se domnívat, že toto opatření zabrání nebo eliminuje uzavírání účelových sňatků. Zároveň se ze zákona vytratila ochrana rodinných vztahů a především vztahů mezi rodiči a dětmi u dětí narozených z manželství cizinců, byť účelově uzavřených. Do budoucna se totiž smíšeným rodinám nevytváří téměř žádné sociální a životní jistoty nutné pro zdravý a spokojený rodinný život a především nerušený prostor pro výchovu dětí.

Druhou nejvýznamnější část sněmovního tisku 191 tvoří změna zákona o azylu, která opět ukazuje, že je dalším z  kroků, směřujících k výraznému zpřísnění řízení o mezinárodní ochraně, bez ohledu či dokonce v přímém rozporu s mezinárodními závazky České republiky v oblasti uprchlictví. Na úkor práv žadatelů o mezinárodní ochranu se maximálně posiluje postavení ministerstva vnitra v celém řízení, jehož jednání bude prosto jakékoliv účinné kontroly, především pak té ze strany nezávislého soudu. A byť je tento postup - jako už tradičně - zdůvodňován snahou zabránit zneužívání institutu azylu pro účely ekonomické migrace, velká část nově zavedených represivních mechanismů se této skupiny osob, vstupujících většinou na území s platným vízem, týkat nebude. O to větší pak bude jejich vliv na osoby přicházející do České republiky s úmyslem najít zde ochranu.

Mezi zásadní a sporná patří zejména následující ustanovení, týkající se výrazného omezení svobody pohybu a pobytu žadatelů o mezinárodní ochranu, a to jak v rámci tzv. letištního řízení, tak i (a to dokonce neomezeně) v případě pobytu v přijímacích střediscích na území, která povedou ve svých důsledcích k porušení mezinárodních závazků České republiky. Návrh totiž například nově umožňuje několikaměsíční omezení osobní svobody u těch žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří podají svou žádost v tranzitním prostoru na mezinárodních letišti. Je však nepřípustné, aby žadatel o mezinárodní ochranu, který žádá Českou republiku o pomoc před pronásledováním, byl po dobu celého řízení, tedy po řadu měsíců držen za mřížemi přijímacího střediska ministerstva vnitra v prostoru mezinárodního letiště. Žadatelé o mezinárodní ochranu, kteří se ocitnou v tzv. letištním řízení, se nijak neodlišují od těch, kteří se na naše území přepraví jinými způsoby, není tedy důvod tuto kategorii z obecné úpravy vyjmout, omezit ji na svobodě a poskytnout jí méně záruk a menší práva nežli osobám, které požádají o ochranu na území. Nelze také přehlédnout, že žádnému žadateli o mezinárodní ochranu na letišti dosud nebyl azyl ani doplňková ochrana (tedy žádná forma mezinárodní ochrany) uděleny, což svědčí ve prospěch tvrzení, že letištní řízení je vedeno příliš rychle, s jediným jasným cílem: deportace cizince za jakýchkoliv okolností. Krom toho je více než žádoucí, aby nezbytnost omezení svobody pohybu a pobytu byla hodnocena individuálně v jednotlivých případech, nikoliv paušálně zavedena pro všechny příchozí, jako je tomu v tomto případě.

To co bylo řečeno v předchozí větě pro kategorii žadatelů o mezinárodní ochranu na letišti, platí pro následující skupinu uprchlíků dvojnásob. Z lidskoprávního i lidského hlediska je totiž nepřijatelné i další, ještě horší nové ustanovení azylového zákona, které počítá s tím, že ten uprchlík, který podá svoji žádost o mezinárodní ochranu a přitom vstoupil na území neoprávněně, nebo se bezprostředně před podáním žádosti na území zdržoval neoprávněně, popřípadě pokud nebyla zjištěna jeho totožnost nebo například pokud se prokazuje padělanými či pozměněnými doklady totožnosti, bude muset setrvat zavřený v přijímacím středisku až do vycestování, tedy po neomezeně dlouhou dobu. Takové omezení svobody pohybu, bez nastavení jakýchkoliv mantinelů například ve formě maximálních lhůt pro zadržení cizince, snad nemá v naší novodobé historii obdoby. Český stát by ale neměl dopustit, už z důvodů vlastních zkušeností jeho jednotlivých občanů z doby nedávno minulé či s ohledem na mezinárodní závazky v oblasti uprchlictví, aby skutečný uprchlík, který byl v zemi původu pronásledován a musel uprchnout za často dramatických okolností a bez potřebných dokladů (a zde je nutné zdůraznit, že nelegální charakter migrace je pojmovým znakem uprchlictví), byl podruhé sankcionován azylovým systémem České republiky. Ten by jej přinutil (pokud by bylo schváleno navrhované znění) setrvat měsíce až léta za mřížemi přijímacího střediska. Není výjimkou, že řízení o mezinárodní ochraně trvá (včetně soudních instancí) i několik let. Návrh ministerstva vnitra je tak při vědomí všech souvislostí jednoznačně nehumánní a nepřijatelný. A to jsou zde explicitně zmíněna jen některá vybraná nová ustanovení, se kterými novela počítá.

 

Obecně je z celé novely patrné, že ministerstvo vnitra zneužívá svého postavení navrhovatele a realizátora v jedné osobě, kdy zákon koncipuje čistě ve svůj prospěch a opomíjí jeho prvotní účel. Podle své definice však mají právní předpisy upravovat pravidla pro celou společnost a ne jednostranně zvýhodňovat a ulehčovat práci exekutivy. Proto nezbývá než zhodnotit, že novela představuje další nepovedený pokus jak najít požadovaný kompromis mezi ochranou práv cizinců a hostitelské společnosti, mezi efektivním nastavením spravedlivých pravidel ve vztahu k uprchlíkům, schopných odlišit, které osoby naši ochranu potřebují a které nikoliv. Vyznačuje se absencí rovnováhy mezi snahou přiznat migrantům určitá oprávnění a jistoty ponecháním si zásadního práva rozhodovat o jejich pobytu v souladu se svými zájmy. Nikdo nepochybuje, že vyvážit tyto principy je obtížné - to je zřejmé - avšak jejich střet jde až příliš často k tíži cizinců. Ke škodě všech však bohužel zůstává v pozadí, že je to právě i příliš restriktivní migrační politika, která vede k nárůstu nelegální migrace, otevírá prostor pro snazší vykořisťování migrantů a která je spoluodpovědná za celou řadu následných negativních jevů s tím souvisejících, jejichž existencí ministerstvo vnitra argumentuje, jako je obchodování s lidmi, organizovaný zločin a v neposlední řadě i právem obávaný terorismus[1].

Článek převzat z časopisu Lidská práva č. 3/2007 (www.helcom.cz)

[1] Některé informace byly převzaty z Publikace nevládních organizací k novele cizineckého a azylového zákona.